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原創|論生活垃圾焚燒PPP項目的績效評價問題

文章來源:現代咨詢作者:康峰 朱容男
時間:2019-07-23 16:58 訪問量:

多特蒙德 vs 奥格斯堡 www.vdefsz.com.cn ?來源:現代咨詢

作者:康峰  朱容男

 

康峰:系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司投融資事業部合伙人、副總經理,現代研究院高級研究員。

朱容男:系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司投融資事業部高級項目經理。

 

摘要:生活垃圾處置項目是維持城鄉良好生態環境的重要基礎設施。目前,焚燒已成為穩妥有效解決我國“垃圾圍城(鄉)”問題的重要方式,新建生活垃圾焚燒行業也被列為“強制”應用PPP模式的典型領域。本文從生活垃圾焚燒行業發展和績效評價的現狀入手,結合國家有關PPP項目績效評價的政策要求,簡要分析了生活垃圾焚燒PPP項目績效評價中的重點問題。

 

關鍵詞:生活垃圾焚燒項目  PPP  績效評價

 

 

 

 

人口集聚催生出生活垃圾集中處置的需求。與衛生填埋、堆肥相比,焚燒方式能滿足更少占用土地、更嚴環保要求、更高效處置的要求,已成為我國解決“垃圾圍城(鄉)”困境的優先選擇。自1988年國內第一座生活垃圾焚燒發電廠在深圳市點火,三十多年來垃圾焚燒市場已從星星之火漸成燎原之勢,近年來新增項目呈現從大中城市向小城市覆蓋的趨勢。垃圾焚燒行業的典型特征是剛性的處理需求、成熟的商業模式、長期的投資回報,因而培育出眾多兼具投資建設、設備制造和運營綜合實力的社會資本。

一、生活垃圾焚燒PPP項目績效評價概述

2014年以來,我國在基礎設施和公共服務領域聚力推進PPP模式的應用,產出明晰、風險分擔、全生命周期考核以及按效付費等是該模式的核心原則。垃圾處理尤其是垃圾焚燒行業具有地方需求強烈、產出明確、現金流穩定、行業市場化程度高等特性,與PPP模式的內涵不謀而合,從而成為“強制”應用PPP模式的重要領域。生活垃圾焚燒PPP項目最常用的運作模式為BOT模式,運作流程見圖1。生活垃圾焚燒PPP項目自身經營收益主要是發電上網收入,另外政府根據垃圾處置量輔以財政補貼(垃圾處置服務費)等形式的支持措施,項目總體回報機制表現為可行性缺口補助。


圖1 生活垃圾焚燒PPP項目運作模式圖

實施績效評價并按效付費是推廣PPP模式的重要內涵和應有之義。就垃圾處理領域的PPP項目而言,《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)指出,“建設完善項目服務質量、運營成本、安全生產及環保指標監測與監管體系,建立形成基于績效的PPP項目收益機制。”2019年4月,《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引(征求意見稿)》(簡稱《征求意見稿》)發布,闡述了PPP項目績效管理的系統構成、操作流程、組織實施等關鍵問題?!墩髑笠餳濉返姆⒉家馕蹲盼夜鶳PP發展已步入全面績效管理的新階段。

二、生活垃圾焚燒PPP項目績效評價特征

生活垃圾焚燒項目是地方政府重要的環境基礎設施項目,環境效益和社會效益明顯。在垃圾焚燒項目的建設運營管理方面,國家層面已經構建起一套較為完整的政策標準體系(見表1),涵蓋了工程建設、安全管理、運營管理、信息公開等方面,這為具體項目績效評價的設計和實施提供了依據。垃圾焚燒項目的績效評價主體為行業主管部門,通常由城市管理部門實施,部分地區設立了專門的固廢處置管理中心進行監管。績效評價結果與政府支付的補助費用掛鉤,評價結果則在政府官方網站等渠道予以公示。

表1 生活垃圾焚燒項目績效評價適用的政策標準


隨著我國生態文明建設的深入推進,環保督查力度不斷加大,公眾環保意識逐漸增強,垃圾焚燒項目超標排放、不規范處置等現象屢被曝光,部分新建項目選址遲遲無法落實。

從績效評價角度來看,垃圾焚燒項目管理需要改進之處有:

其一,合同協議不完善,缺少完整的績效評價體系;

其二,政府監管力度不足,受制于垃圾處置的特殊要求,政府難以對運營不規范行為采取強制措施;

其三,信息公開力度有待提升,網絡時代的信息不對稱容易導致民眾出現恐慌情緒,“鄰避效應”凸顯。

生活垃圾焚燒PPP項目需從全生命周期角度完善績效評價體系?!墩髑笠餳濉非康?,PPP項目的績效評價應體現全生命周期管理的理念,這為PPP項目績效評價指標及體系的設計提供了指導意見。


 

三、生活垃圾焚燒PPP項目的績效評價重點

生活垃圾焚燒PPP項目是所在地重要的民生工程和環保工程,項目實施必須遵循基本建設程序。

根據項目管理要求,建設期 績效考核指標構建上,可將進度、質量、安全、成本、管理等作為主要控制目標(見表2)。

表2 PPP項目建設期績效評價指標體系


運營期 績效評價是確保項目公司提供高質量生活垃圾處置服務的重要手段。垃圾焚燒行業內已發展出較為成熟的績效評價體系,依托現有的服務質量、運營成本、安全生產及環保指標監測監管體系,垃圾焚燒項目運營期績效評價指標體系可按照項目管理、產出、效果、可持續性等維度進行組織(見表3)。

表3 PPP項目運營期績效評價指標


鑒于生活垃圾焚燒行業事關環保和民生,已有的績效評價體系比較健全,相應的三級指標可參考現行有效的政策標準規范以及行業慣例進行設置,下文僅就生活垃圾焚燒PPP項目績效評價實施中的重點進行討論。

(一)項目開工前的風險應對

生活垃圾焚燒項目在建設階段的確定性比較強,工期、質量、安全等過程風險點可以得到有效控制,相關績效評價對應的量化指標也較為容易獲取。但在項目開工前,項目的實施可能遇到周圍民眾的不理解,出現“鄰避”現象,影響項目按計劃開工,具有非常大的不確定性。

項目公司作為項目實施的主體,應配合實施機構采取積極措施對沖風險。比如某縣垃圾焚燒PPP項目2018年底完成社會資本采購工作,2019年3月底實施機構聯合項目所在地政府以及民眾代表,到中標社會資本周邊項目進行實地考察,消除疑慮和偏見,客觀正確認識垃圾焚燒處理。因此,項目建設前的風險應對是關系項目實施成敗的重要一環,可考慮在建設期評價體系中予以體現。

(二)保障項目運營的公益屬性

除政府支付的可行性缺口補助之外,生活垃圾焚燒項目最主要的收益來源是發電上網收入。垃圾發電量的多少與垃圾入爐量、垃圾的熱值、焚燒工藝等因素有關,其中垃圾量的多少直接影響到垃圾發電量以及發電收入,進展影響到項目公司的收益水平。當前,由于城鄉垃圾終端瓶頸明顯,垃圾焚燒廠普遍存在著滿負荷運營甚至超負荷運營,項目公司收益水平比較可觀。同時,隨著城市居民消費升級帶來生活垃圾熱值的提升,項目公司也可享受潛在的運營收益。

因此,在運營期績效評價體系中,項目公司收益與成本的財務指標績效設計應與項目調價機制有機結合,政府出資的項目可結合股東權利的行使,確保項目公司及其控股股東的中標社會資本收益處在合理水平,保障項目運營的公益屬性。

(三)多元化運營的績效匹配

城市的快速發展對生活垃圾處置提出了綜合性的要求,生活垃圾焚燒PPP項目正在由單體項目走向多樣化運營。一方面項目公司除了負責焚燒廠運營之外,還向垃圾中轉、前端的環衛保潔甚至垃圾分類進行拓展;另一方面,項目公司在保障城市生活垃圾處置的基礎上,還將面臨協同處置餐廚廢棄物、污泥等需求,部分地區則已發展出以垃圾焚燒廠為核心的靜脈產業園PPP項目。

此外,一地的垃圾焚燒廠可能面臨協同處置他地生活垃圾的情況。項目產出內容的變化直接影響到績效評價指標體系的設置,不同作業界面的切換,不同種類和跨區域垃圾的處置要求有賴于綜合性的績效評價指標體系進行匹配。

(四)信息公開與公眾監督

生活垃圾焚燒廠的選址遠離城市集聚區,公眾對于項目的建設和運營的認知程度較低,尤其在焚燒工藝、污染物排放與治理等專業領域,容易出現信息不對稱的現象,從而誘發“鄰避”。

因此,生活垃圾焚燒項目除了重點考核垃圾處置效果,還應考慮公眾對于垃圾焚燒的認知程度等社會性可持續發展指標。垃圾焚燒廠應主動敞開大門,通過媒體進廠和公眾進廠,讓垃圾焚燒方面的專業知識和信息見報上網在線。垃圾焚燒廠不僅是生活垃圾處置的終端設施,還應鼓勵其承擔起環保教育基地的職責。此外,專業的第三方機構以及民間環保組織的相關調查數據,也可酌情作為公眾監督的一部分納入到績效評價體系中。

(五)設立有效的激勵機制

地方政府可根據自身合理訴求對生活垃圾焚燒PPP項目績效評價設置專項加分,就項目公司取得的成果進行激勵。

例如在建設期指標體系中,當項目比預定時間提前完成竣工驗收,或者獲得建筑施工安全文明標準化工地、工程優質獎等表彰時,項目公司可獲得相應加分。在運營期指標體系中,當項目取得AAA級生活垃圾焚燒廠評定,或在對公眾開放活動、媒體報道等取得積極的成果時,項目公司也可獲得相應加分。

四、生活垃圾焚燒PPP項目績效評價的組織與實施

項目實施機構應聯合財政、生態環境等部門組建評價小組,負責績效考核事宜,也可委托第三方專業機構協助開展,根據PPP項目合同約定,監督社會資本或項目公司履行合同義務,按績效評價標準進行績效考核,編制績效評價報告。

績效評價通常分為常規考核和臨時考核。常規考核按照完整的建設期和運營期指標體系進行實施。臨時考核,績效評價小組可機動選取時間按照績效評價體系中部分指標自行考核。如發現項目指標存在偏離,績效評價小組以書面形式通知項目公司,要求其在限定時間內予以整改。項目公司限期完成整改的,經實施機構或績效評價小組書面認定后不計入績效評價扣分;項目公司未能按期完成整改的,則計入績效評價結果。

建設期績效評價結果通常與建設期履約保函(建議由中標社會資本提交)掛鉤,運營期績效評價結果則與項目可行性缺口補助金額完全掛鉤。

 

 

小    結

生活垃圾焚燒項目既是環保項目也是民生項目,是維持城鄉優美環境的重要基礎設施。生活垃圾焚燒行業是我國PPP應用的重要領域,項目的投資模式、運營模式、市場參與主體均已發展得相對成熟。伴隨著PPP發展高質量發展階段,績效評價正越來越受到參與各方的關注與重視,《征求意見稿》從全生命周期績效評價進行了闡述?;詿?,生活垃圾焚燒行業有望率先發展出一整套更具適用價值的行業績效評價體系。本文僅就生活垃圾焚燒PPP項目績效評價的行業性發展特點進行了分析,以期為同類型項目實施提供有益參考。

明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“文章來源:現代咨詢  作者:康峰  朱容男”,否則將追究法律責任?;隊琳吡粞?,共同交流探討。

 

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